ВСУ о порядке изменения вида использования земельного участка в рамках одного целевого назначения

Понятия «целевое назначение» и «целевое использование» в Земельном кодексе (да и вообще в законодательстве) определены достаточно нечетко. Как результат, разночтения в среде юристов и других лиц, имеющих отношения к использованию земли. Все же в последнее время большинство специалистов пришли к выводу, что «целевое назначение» и «целевое использование» являются понятиями не равнозначными. При этом четко установлено, что в рамках одного «целевого назначения» может быть несколько различных «целевых использований». Так, к примеру, участок земли с целевым назначением «сельское хозяйство» может относиться как к категории «для ведения личного крестьянского хозяйства», так и к категории «для индивидуального садоводства».

Практическое значение вопроса заключается, прежде всего, в том, что на смену вида целевого использования земельного участка, в отличие от смены целевого назначения, законодательством ограничений не установлено. Поэтому многие сельскохозяйственные земли, особенно недалеко от крупных городов или на морском побережье, переводятся в категории «для индивидуального садоводства» либо «для коллективного садоводства», что дает согласно ст. 35 Земельного кодекса право возводить на них капитальные сооружения.

Как правило, на практике изменение вида целевого использования сельскохозяйственных земель оформляется решением местной госадминистрации либо, реже, местного совета. Причиной этому – ч. 5 ст. 20 Земельного кодекса, которая жестко фиксирует необходимость использовать сельхозземли в соответствии с установленным для них видом использования и запрещает владельцу земли самостоятельно изменять вид использования. Поскольку отдельного порядка именно для «использования» законодательством не предусмотрено, на практике стараются ориентироваться на правила изменения целевого назначения (до 21 марта этого года действовал утвержденный Кабмином Порядок изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, сейчас же вопрос регулируется ст. 1861 Земельного кодекса). Следовательно, местный совет или местная госадминистрация принимают соответствующие решения, на основании которых и вносятся изменения в документы о праве собственности на земельный участок.

Однако о такой «схеме» обхода моратория на отчуждение и изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель прекрасно знают в прокуратуре. Поэтому при необходимости противодействовать этому они обращаются в суды с требованием отменить решения органов власти либо самоуправления об изменении вида целевого использования участков, находящихся в частной собственности. При этом позиция судов, вплоть до ВАСУ, до последнего времени в таких делах была неоднозначной.

Так, в своем определении от 19.07.2012 по делу № К/9991/79343/11 ВАСУ, вслед за Киевским окружным административным судом и Киевским апелляционным административным судом, встал на сторону прокуратуры, требовавшей отменить решение райгосадминистрации о смене функционального назначения земельного участка. В качестве оснований для такого решения суд сослался на то, что Земельный кодекс устанавливает различные режимы использования сельскохозяйственных земель в зависимости от вида их целевого использования.

Следовательно, замену вида использования нельзя назвать просто формальной процедурой, ведь она влечет за собой и изменение порядка правового регулирования отношений вокруг данного земельного участка. Подтверждается это и тем, что в Земельном кодексе (а именно ч. 5 ст. 20) предусмотрен запрет на самовольное изменение вида использования. Исходя из этого и был сделан вывод о необходимости в подобных ситуациях следовать в полном объеме требованиям упомянутого выше Порядка изменения целевого назначения.

Непосредственной же причиной удовлетворения иска прокуратуры стало то, что решение райгосадминистрации об изменении вида использования принималось без предварительной разработки проекта отвода земельного участка. Таким образом, по мнению прокуратуры и судей, было нарушено требование п. 2 Порядка изменения целевого назначения.

А вот в другом аналогичном деле, рассмотрение которого состоялось немного ранее, ВАСУ пришел к противоположному выводу, изложенному в определении от 08.05.2012 по делу № К/9991/6856/12. В данном случае ВАСУ не усмотрел необходимости разработки проекта землеотвода при смене вида использования участка. Опирался он на п. 2 Порядка разработки проектов землеустройства относительно отвода земельных участков в редакции, действовавшей до 22 июня 2012 года.

Представляет интерес также аргументация Киевского апелляционного административного суда в этом деле (постановление от 22.12.2011 по делу № 2а-18253/10/2670). Фактически суд указал, что при изменении вида использования участка в рамках одного целевого назначения из-за отсутствия специальных нормативных актов по этому поводу необходимо применять по аналогии нормы Порядка изменения целевого назначения, однако при этом не требуется изготовление проекта землеотвода в силу норм Порядка разработки проектов землеустройства.

В результате столь неоднозначных трактовок законодательства вопрос по инициативе прокуратуры был перенесен в ВСУ. Последний согласился с тем, что законодатель предусмотрел особый порядок изменения вида использования земельных участков сельхозназначения (ч. 5 ст. 20 Земельного кодекса), но не урегулировал этот порядок. Одновременно судьи Верховного Суда указали на то, что изменение вида использования земель в данном случае влечет за собой изменение режима правового регулирования (в частности, в связи с тем, что отношения в сфере использования земель для ведения личного крестьянского хозяйства регулируются специальным Законом). Исходя из этого, допустимо применение по аналогии норм Порядка изменения целевого назначения. Ссылки же на нормы Порядка разработки проектов землеустройства не могут быть приняты во внимание, поскольку это бы означало отступление от предписанной законодательством процедуры изменения целевого назначения земли, что однозначно (согласно ст. 21 Земельного кодекса) влечет за собой признание недействительным распоряжения об изменении целевого назначения или, в данном случае, об изменении вида использования участка.

ВЫВОД:

ВСУ поставил однозначную точку в любых спорах о правилах изменения вида использования земельного участка сельскохозяйственного назначения в период до 7 декабря 2012 года (когда вступил в силу Закон № 5395-VI, по новому изложивший процедуру изменения целевого назначения земли). Правильный и законный путь заключается в детальном следовании требованиям Порядка изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, включая необходимость обязательной разработки проекта землеотвода.

Несмотря на последовавшие изменения в законодательстве, рассматриваемое постановление ВСУ может также служить ориентиром и в новых условиях, поскольку отдельный порядок изменения вида использования еще не появился. Исходя из логики судей, при необходимости поменять вид использования земель сельхозназначения стоит максимально точно следовать установленному на данный момент порядку изменения целевого назначения земель, который предусматривает разработку проекта землеотвода с последующим его утверждением местным советом либо местной госадминистрацией.